關于香港地區法治的二三事

  香港地區的法治文化中，有幾項制度安排，頗有意思。

  除了廉政公署外，還有三個機構是獨立于其它政府組織、直接匯報給特區行政長官的：

1.     審計處：首要目標是協助提升香港政府及其它公營機構的服務表現及問責性，就任何决策局、政府部門、專責機構、其它公衆團體、公共機構或帳目須受審核的機構在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益、向立法會提供獨立資料、意見和保證。

2.     申訴專員公署：口號「替你申訴，還你公道」，理想是確保香港的公共行政公平和有效率，兼且問責開明，服務優良，使命是透過獨立、客觀及公正的調查，處理及解决因公營機構行政失當而引起的不滿和問題。

3.     公務員叙用委員會：宗旨是確保公務員的聘用和晋升個案得到公正無私的處理 ，以便揀選最佳人選擔任職位。

(以上1至3的文字是直接摘自香港特區政府官方網站。)

  廉政公署對治政府、公共機構和企業貪污的收授兩方。審計處評核公帑的績效。申訴專員英文是OMBUDSMAN，即冤情調查特使，是制度化長設的欽差包青天。公務員叙用委員會監督高級官員委任和評職稱的內部紀律。這四個機構相對獨立，大概因爲它們的一大部份任務正是優化政府組織的效率、服務、透明、自律和公正。

  不過，制度雖在，在官員問責和評估方面，香港幷沒有做得很好。內地評估地方政府績效的新標準，包括了人民的滿意度，香港應考慮跟進。

香港特區政府如何理解法治呢？在官方《律政司》網頁上，開宗明義說：

「法治是香港過去賴以成功的要素，也是香港未來所系。法治始于個人，每個人都有向法院尋求保護的權利。在法院內，則由大公無私的法官執行司法工作。法治保障人們可自由處理自己的事務，無須擔憂受到政府妄加干預或受到財雄勢厚的人所左右」。

「其主要涵義是政府和所有公務人員的權力均來自表述于法例和獨立法院的判决中的法律。香港的政府系統內貫徹一個原則，就是任何人（包括行政長官）除非有法律根據，否則不可以作出構成法律過失或會影響他人人身自由的行爲。如果作出行爲的人不能提出其行爲的法律根據，受影響的人可訴諸法院，法院可能裁决該行爲無效，不具法律效力，幷下令受影響的人可獲賠償損失」。

可見以上對法治的理解很依重自主的法院機制。

法律援助旨在讓普通百姓也能打得起官司、法援普及後，平民百姓才運用得上法院這種主持法治公道的珍貴機制。內地在1996年開始建立法律援助制度，可是據2001年數字全國經費只有五千多萬元(七百多萬人口的香港特區同期的法援經費爲八億元) ，據司法部委員肖建章說：我國大部分地區，尤其是西部地區甚至不敢向群衆宣傳法律援助制度。

另外值得一提的重要法治機制，是在香港地區叫司法覆核的公民權(內地的討論一般叫司法審查和違憲審查)。

經濟學家盛洪2003年在《從行政改革到憲政改革》一文說：在法律結構中，有所謂「上位法」和「下位法」。下位法應該服從上位法。這應是普適的憲政原則之一。雖然下級政府要服從上級政府，但它們之間存在著博弈。調動下級政府的積極性和禁止尋租經常會發生衝突。僭越「上位法」的問題，才是應該首先解决的問題。這種現象的普遍存在，說明在我國社會中還缺少對行政部門自我擴張的制度化制衡。盛洪說：對行政部門有效的制約，要依賴外部的力量包括立法機關和傳媒，更要建立制度性的憲政制衡，包括依據最上位的憲法、《立法法》及其它上位法，以司法審查對下位的法規和政府行爲作出覆核。

在香港地區，行之有年的司法覆核所針對的，是政府决策是否不合法、不合理、程序不當或不符自然公正，而不是以司法機構或個別法官的意見取代依法成立的政府機構的政策內容。近例是反對政府在維多利亞海港過度填海的民間人士，向法院要求司法覆核，用上位的海港法，成功的逼令特區政府有關部門停止部份不必要的填海項目，包括一項爲了賣地供商業用途以增加政府收入的項目，和一項建海邊公園的政績工程，只保留了建高速公路的必要的填海項目。

香港是普通法主導的地區，市民要求司法覆核必需通過法院，而在其它地區如一些歐陸國家，則會成立專職的司法或違憲審查機構。可以說，有憲法就有必要設置司法審查機制，以落實依法治國，不能總是在有爭議發生的時候，集中等待國家最高立法機構的例會去釋法。

(中國青年報冰點周刊 2004年)